COMENTARIOS DEL REPRESENTANTE A LA CÁMARA ZAMIR SILVA AMÍN SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA RECUSACIÓN AL PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PRESENTADA POR EL “PARTIDO DE LA U”


Con ocasión de los hechos acaecidos en la Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes celebrada el 19 de mayo del presente año, relacionados con la recusación que el “Partido de la U” presentara en contra del Señor Presidente de la Corporación, por considerar que se encuentra impedido para designar a los miembros de la comisión accidental de conciliación, por haber expresado que no está de acuerdo con la modificación que la Comisión Primera y la Plenaria del Senado de la República introdujeron al texto del referendo que autoriza una segunda reelección presidencial, a continuación me permito precisar las ideas que al respecto expuse en dicha sesión, para posteriormente indicar las razones en las que las sustento.

Considero que la recusación formulada no tiene consagración legal; en consecuencia, es improcedente; no debe dársele trámite y debe ser rechazada de plano, de un lado; y, del otro, que, si bien es cierto que la Constitución y el Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, indican unos principios que deben ser tenidos en cuenta por el Señor Presidente de la Cámara de Representantes, sobre la forma como deben integrarse las comisiones accidentales de conciliación, no es menos cierto que se trata de una competencia propia y excluyente del Presidente, que debe ser ejercida teniendo en cuenta únicamente los postulados señalados en los artículos 186 y 187 del Reglamento del Congreso, independientemente de la responsabilidad que le puede caber por su desconocimiento, si la Constitución o la Ley así lo establecen.

En el orden de ideas indicado, a continuación expondré los argumentos en los que se sustentan mis afirmaciones.


I. IMPROCEDENCIA DE LA RECUSACIÓN

La causal de recusación alegada por el “Partido de la U” es improcedente por no tener consagración constitucional, ni legal; por fundarse en suposiciones; y, por desconocer la razón de ser del ejercicio de la función política del órgano de representación popular y de sus integrantes.

1. Como bien es sabido, el artículo 182 de la Constitución Política establece que “Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, así mismo establece que la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. El incumplimiento de este deber constituye causal de pérdida de investidura para los congresistas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 183, numeral 1º de la Constitución Política.

2. En el artículo 286 del Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, se dispuso claramente que el conflicto de intereses se configura cuando exista interés directo en la decisión, porque afecta de alguna manera a un Congresista, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho”; situación ésta que obliga al afectado a declararse impedido para participar en los debates o votaciones respectivas, so pena de incurrir en un conflicto de intereses, que, como ya se dijo, constituye causal de pérdida de investidura de congresista.

3. La decisión que adopte la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista al resolver sobre una recusación “…será de obligatorio cumplimiento” por disposición del inciso 2º del artículo 294 del Reglamento del Congreso, decisión que debe ser comunicada a la Plenaria para efectos de darle aplicación a los artículos 293 y 295; es decir, la consecuencia es la de separar o no al Congresista como ponente de un proyecto, o, liberarlo de participar en el debate y votación de un proyecto.

Si la decisión de la Comisión de Ética es la de aceptar la recusación, que, se repite, es de carácter obligatorio para la Plenaria de la correspondiente corporación, esta significa, ni más, ni menos, que el congresista incurrió en una causal de conflicto de intereses, que de conformidad con el artículo 183, numeral 1º, constituye causal de la pérdida de investidura de congresista, que debe ser solicitada al Consejo de Estado por la Mesa Directiva correspondiente, o por cualquier ciudadano.

4. A la conclusión anterior se llega de la aplicación de los criterios de interpretación señalados en la Ley 153 de 1887, respecto de los artículos 59 y 294 del reglamento del Congreso, que disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 59. FUNCIONES. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas.

“Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

“Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento.”

“ARTÍCULO 294. RECUSACIÓN. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.

“La decisión será de obligatorio cumplimiento.”


En el artículo 59 se señala que la Comisión de Ética, tiene entre sus funciones la de conocer del conflicto de intereses de los congresistas; también, conocer todo lo relacionado con su comportamiento indecoroso, irregular o inmoral en su gestión pública; y, si fuere el caso, el de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

El ejercicio de cada una de las funciones por parte de la Comisión puede tener efectos distintos, dependiendo del valor que la Constitución o la Ley le otorguen a las conclusiones a las que llegue, según se desprende de la simple lectura del inciso 3º del citado artículo 59, que dispone que la Plenaria, una vez informada de las conclusiones de la Comisión, debe, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, adoptar la decisión que autorice, NO la Plenaria, sino la Constitución Política o las normas del Reglamento.

Ahora bien, como en el Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, Capítulo XI del Estatuto del Congresista, se regula en su Sección IV el conflicto de intereses, y, de manera especial en el artículo 294, el procedimiento que debe surtirse ante la Comisión de Ética y el valor de las conclusiones, léase, decisión que adopte, esto significa que la Plenaria de la Cámara no tiene competencia para desconocer dicha decisión, pues, así lo señalan el inciso 2º del artículo 294, en concordancia con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 59 del Reglamento.

5. Las causales de impedimento son taxativas y de aplicación restrictiva por constituir limitaciones al ejercicio de derechos. Ni la Constitución, ni la Ley, consagran como impedimento de un congresista, el haberse pronunciado, y, o, haber votado en determinado sentido un proyecto de ley, salvo que esté incurso en una causal de impedimento previamente establecida.

6. El pretender fundar un impedimento en una casual no consagrada expresamente en la Constitución o en la Ley, constituye un exabrupto.

7. El Presidente de la Cámara, tiene como competencia propia y excluyente, la de designar los miembros de las comisiones accidentales de conciliación como lo señala el artículo 186 del Reglamento del Congreso, debiendo para ello tener en cuenta las directrices dictadas en el artículo 187, el cual señala que “Estas Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas”.

8. Si el Presidente, en la designación de los miembros de una comisión accidental de conciliación se aparta de los criterios señalados en el artículo 187 del Reglamento del Congreso, infringe un deber legal y desconoce pura y simplemente la Ley; será responsable por su actuación políticamente, disciplinariamente o penalmente, si la Constitución o la Ley así lo consagran. El posible “incumplimiento de un deber legal” por parte del Presidente de la Cámara no se traduce en una casual de recusación.

9. El Presidente de la Cámara al haber expresado que defendería la posición política que los miembros de la Comisión Primera y la Plenaria de la Corporación adoptaron respecto del texto aprobado de la ley de referendo, constituye la expresión de una posición política, seria, y en un todo conforme con el ejercicio de las funciones que la Constitución y la Ley, asignan a todos y cada uno de los miembros del Congreso, a quienes, entre otras cosas, la Constitución les reconoce inviolabilidad de sus votos y opiniones en el ejercicio del cargo, por lo que, cómo, me pregunto, ¿ podría deducirse una responsabilidad por el ejercicio de las funciones propias del cargo de congresista ?


II. LAS COMISIONES DE CONCILIACIÓN NOMBRADAS PARA RESOLVER LAS DISCREPANCIAS SURGIDAS ENTRE LOS TEXTOS APROBADOS POR LAS PLENARIAS DE LAS CORPORACIONES, NO PUEDEN INCLUIR EN SUS TEXTOS DISPOSICIONES QUE HAYAN SIDO “NEGADAS”, DURANTE EL TRÁMITE LEGISLATIVO (COMISIÓN O PLENARIA), PORQUE ESTO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD RELATIVA (ART. 157 DE LA C. P.)

1. Tal y como está establecido en el artículo 157 de la Constitución Política, y en reiterada doctrina constitucional , que es de carácter obligatorio, las comisiones accidentales de conciliación, creadas por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, contenidas en el artículo 161 de la Constitución y reglamentadas en los artículos 186 a 189 del Reglamento del Congreso, emergieron a la vida jurídica con el propósito de lograr mayor eficacia, racionalidad y agilidad en la labor del Poder Legislativo para la formación de las leyes, en comparación con el procedimiento legislativo contemplado en la Constitución de 1886, según el cual, con fundamento en el principio de identidad, para la aprobación de un proyecto de ley, el texto debía ser exactamente el mismo en todas las instancias de su trámite legislativo.

2. A partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, como se lee en el artículo 160, el procedimiento legislativo admite la posibilidad de que en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras se introduzcan modificaciones a un proyecto, siempre que éstas, de acuerdo con el artículo 158 de la misma Carta, guarden relación con la materia propuesta y debatida en el proyecto; se genera así, la posibilidad del surgimiento de discrepancias entre los textos aprobados por una y otra Cámara, situación que fue resuelta a través de la creación de las comisiones accidentales de conciliación.

3. Las comisiones accidentales de conciliación constituyen, en cierta manera, una nueva instancia en el proceso legislativo, porque tienen una competencia limitada, que les permite armonizar los textos divergentes aprobados por las Plenarias de las Cámaras y zanjar las diferencias que existan, sin que se tenga que repetir la totalidad del trámite del proyecto o devolverse a la comisión respectiva. Así, las comisiones de conciliación preparan, con ciertas restricciones o límites, un texto unificado que supere las diferencias, para que posteriormente sea sometido nuevamente a consideración de las Plenarias.

4. No obstante la flexibilización del proceso legislativo y el activo papel que ejercen las comisiones de conciliación durante el mismo, debe entenderse, se repite, que de todos modos ellas tienen límites materiales en sus actuaciones.

Estos límites recaen en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado: principio de unidad de materia, principio de identidad relativa o flexible y principio de consecutividad; pero, fundamentalmente en el hecho de que una comisión de conciliación, en consideración a “su naturaleza meramente accidental, no puede suplir la función legislativa asignada por la Constitución y la ley a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias de cada Cámara, pues es en éstas, en donde debe surtirse el proceso de deliberación y aprobación de las distintas normas jurídicas” .

5. En los términos anteriores, la competencia de estas comisiones está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado; diferencias que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: “(i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara ”, autorización que en ningún momento puede extenderse sobre textos que han sido negados por alguna Comisión, o por alguna Corporación, pues ello contravendría lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Política, el cual dispone que ningún proyecto podrá ser ley sin que cumpla los requisitos de haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, y haber obtenido la sanción del Gobierno.

6. El haber sido negado un texto en alguna de las instancias del trámite legislativo, y fundamentalmente en una Comisión, como en efecto ocurrió durante el trámite del referendo en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y en la Plenaria de la Corporación, impide que este texto pueda ser retomado por la Comisión de conciliación, porque ello equivale a desconocer la voluntad de la célula legislativa correspondiente, viola el citado artículo 157 de la Constitución Política, razones por las cuales la comisión de conciliación que sea designada no puede en ningún caso conciliar el texto aprobado en Senado porque, si así procediera, desconocería de manera flagrante el artículo 157 de la Constitución Política y podría incurrir en una conducta que acarrearía a sus miembros responsabilidad penal.

7. Tan cierto es lo anterior, que para que un artículo nuevo pueda ser considerado en una comisión de conciliación, como se dispone en la Sentencia C-305 de 2004, con ponencia del Doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, es menester que “el asunto o materia sobre el que versa el artículo introducido por una de las cámaras haya sido debatido y aprobado por las comisiones” (negrillas fuera de texto), luego, en el presente caso, no se puede retomar un texto que fue negado en la Comisión Primera de la Cámara y que no fue aprobado en la Plenaria de la Corporación.

8. Como si lo anterior fuere poco, en la ya referenciada sentencia C-292 de 2003, la Corte Constitucional señala que ella ha sido enfática en “rechazar la competencia de las comisiones accidentales de conciliación para abordar el estudio de temas que nunca fueron debatidos (nuevos) o sobre los cuales no haya discrepancia, así como tampoco puede plantear cambios de tal envergadura que alteren sustancialmente el contenido de un proyecto o contravengan su finalidad”, como es obvio, esto es lo que ocurre con el texto del Senado que cambia esencialmente el texto aprobado en la Cámara de Representantes.


CONCLUSIONES

1. La causal de recusación alegada no tiene consagración legal; es improcedente; no debe dársele trámite; y por lo mismo, debe ser rechazada de plano;

2. Los miembros de la comisión de conciliación que designe el Presidente de la Cámara, atendiendo a los criterios señalados en los artículos 186 y 187 del Reglamento del Congreso, de acuerdo con el artículo 157 de la Constitución Política y la doctrina constitucional, que es de carácter obligatorio para todas las personas en Colombia, no pueden incluir en el texto que presenten a la Plenaria, textos que hayan sido negados en la Comisión Primera y no hayan sido aprobados en la Plenaria de la Corporación.

De los Honorables Representantes,