LA INVIOLABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS POR LAS OPINIONES Y VOTOS QUE EMITAN EN EL EJERCICIO DEL CARGO BAJO LA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 NO ES ABSOLUTA, Y CON LA EXPEDICIÓN DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003, ARTÍCULO 2º, DEJÓ DE EXISTIR

Por:
Zamir Silva Amín


SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.- 2. SEGÚN LA SENTENCIA SU-047 DE 1999, LOS CONGRESISTAS SON INVIOLABLES DE MANERA ABSOLUTA E IRRESPONSABLES JURÍDICAMENTE, POR LAS OPINIONES QUE EMITAN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES.- 3. LA INVIOLABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS NO ES ABSOLUTA, PORQUE EN EL MISMO ARTÍCULO 185 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, SE CONSAGRA UNA EXCEPCIÓN, ASÍ COMO EN OTRAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES.- 4. SI SE RECONOCE QUE EL PROCURADOR TIENE PODER DISCIPLINARIO SOBRE LOS CONGRESISTAS, SU INVIOLABILIDAD POR LAS OPINIONES Y VOTOS QUE EMITAN EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES SERÍA DE TAL MAGNITUD QUE EN MATERIA DISCIPLINARIA NO EXISTIRÍA.- 5. LA INVIOLABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS, CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 185 DE LA CONSTITUCIÓN, NO ES ABSOLUTA, NI RELATIVA; SIMPLEMENTE DEJÓ DE EXISTIR A PARTIR DE LA EXPEDICIÓN DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003, ARTÍCULO 2º.- 6. CONCLUSIONES


1. INTRODUCCIÓN

El Constituyente de 1991, no contempló dentro de las disposiciones normativas de la Carta Política la figura jurídica de la “inmunidad parlamentaria”, según la cual los parlamentarios no pueden ser objeto de la acción penal del Estado, salvo previa autorización de los miembros en pleno de la corporación a la que pertenezcan, a menos que los victimarios hubiesen sido aprehendidos in fraganti.

Se trataba de una figura, que se prestaba por solidaridad de cuerpo, a cierto grado de impunidad, dado que rara vez la corporación correspondiente daba la autorización para enjuiciar penalmente a un congresista.

La inmunidad era un corolario necesario de la “inviolabilidad” de los congresistas por las opiniones y votos que emitieran en el ejercicio de sus funciones y la que el Constituyente consideraba necesaria junto con ésta para garantizar la institución parlamentaria. Las dos figuras fueron consideradas por mucho tiempo el núcleo del estatuto de los parlamentarios para garantizar su autonomía en el ejercicio de sus funciones; sin embargo la permanencia de la inmunidad no se justifica en un Estado Democrático de Derecho, por considerar que ella constituye un privilegio injustificado en favor de los congresistas, y en clara contradicción con el principio de la igualdad ante la Ley.

Hay quienes consideran que la “inviolabilidad”, consagrada en el artículo 185 de la Constitución Política es de carácter absoluto; sin embargo creemos que su alcance es relativo, o mejor se trata de una figura sin ningún contenido material.

A continuación nos ocuparemos del análisis de la tesis de la inviolabilidad absoluta expuesta por la Corte Constitucional en su Sentencia de Tutela SU-047 de 1999, por considerar que en ella se encuentran tratados exhaustivamente los argumentos de quienes consideran que la inviolabilidad de los congresistas es absoluta, para posteriormente exponer nuestra tesis, según la cual la inviolabilidad, por el contrario, no lo es, dadas las innumerables excepciones constitucionales al artículo 185 de la Constitución Política; y además porque, de reconocerse que el Procurador General de la Nación ejerce poder disciplinario sobre los congresistas, como lo acepta la Corte Constitucional y parece ser la tendencia generalizada en la doctrina, tendríamos que aceptar que en materia disciplinaria los congresistas estarían sometidos al Código Disciplinario Único, con las consecuencias que para el ejercicio de sus funciones harían nugatoria la inviolabilidad que por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones establece el citado artículo 185 de la Constitución Política.

Si a las innumerables excepciones a la supuesta inviolabilidad absoluta señaladas bajo la vigencia de la Constitución de 1991, se agrega que con la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 2003, artículo 2º, que autoriza a los partidos políticos para disciplinar a sus miembros elegidos en las corporaciones públicas de elección popular, podemos afirmar que la inviolabilidad dejó de existir por carecer de contenido material.


2. SEGÚN LA SENTENCIA SU-047 DE 1999, LOS CONGRESISTAS SON INVIOLABLES DE MANERA ABSOLUTA E IRRESPONSABLES JURÍDICAMENTE, POR LAS OPINIONES QUE EMITAN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES

La Corte Constitucional, al interpretar y aplicar el artículo 185 de la Constitución Política en la Sentencia de Unificación de Tutela SU-047 de 1999, después de un análisis exhaustivo de la institución de la inviolabilidad de los congresistas por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de sus funciones, llegó a la conclusión de que la inviolabilidad es : una garantía institucional en favor del Congreso y de la democracia, porque asegura la autonomía y la independencia de la Corporación; es perpetua, en tanto que el congresista escapa a cualquier tipo de persecución, incluso, judicial, por sus votos y opiniones, aún después de que ha cesado en el ejercicio de sus funciones; y, que genera una irresponsabilidad jurídica general, que excluye la punibilidad ante la comisión de una conducta antijurídica. En síntesis en la Sentencia SU-047, la Corte concluye que la inviolabilidad es específica y absoluta, porque cubre exclusivamente los votos y opiniones emitidos en ejercicio del cargo, para formar la voluntad colectiva .

No compartimos la interpretación de la Corte Constitucional en el sentido de que la inviolabilidad sea absoluta, y genere una irresponsabilidad jurídica general, porque equivaldría a consagrar la “impunidad” de las actuaciones de los congresistas; pero, también porque es evidente que para el Constituyente de 1991 los congresistas no son irresponsables de manera absoluta. En efecto, al establecerse en la Constitución excepciones a la institución de la inviolabilidad, tal y como se puede leer en el mismo artículo 185, cuando dispone que la inviolabilidad opera sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el Reglamento, el Constituyente está afirmando que la irresponsabilidad de los congresistas no es absoluta, porque dispone que los congresistas responden disciplinariamente en la forma como se disponga en el reglamento del Congreso.

Pero, la anterior no es la única excepción a la inviolabilidad, ya que en el artículo 183 se consagran otras, que tienen como sanción de naturaleza judicial la pérdida de investidura, cuando el congresista incurre en la violación del régimen de conflicto de intereses, que, como se sabe, se configura cuando el congresista no se declara impedido para participar en la discusión y votación de cualquier asunto en el que tenga interés moral o económico; La tesis, entonces de que la inviolabilidad de los congresistas es absoluta, sostenida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-047 de 1999 queda desvirtuada.

Todo lo anterior, sin olvidar que la misma Corte Constitucional, en sentencias de tutela y de constitucionalidad expedidas con posterioridad a la sentencia de tutela SU-047 de 1999, ha señalado que la inviolabilidad de los congresistas tiene límites en el ejercicio de sus funciones, por lo que su inviolabilidad, se repite, no es absoluta.

Recientemente, pocos días antes de la redacción de este escrito, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia profirió sentencias condenatorias en contra de congresistas con fundamento en que en el ejercicio de sus funciones, éstos incurrieron en el delito de cohecho, por votar, o abstenerse de hacerlo, un proyecto de acto legislativo mediante el cual se autorizaba la reelección inmediata del Presidente de la República.

En conclusión, la inviolabilidad de los congresistas, existe porque tiene consagración expresa en la Carta Política, pero no es absoluta, ni genera una irresponsabilidad jurídica general, como se afirma en la Sentencia SU-047 de 1999.

De acuerdo con las irrefutables conclusiones anteriores, la pregunta, entonces, que debe resolverse es: ¿cuál o cuáles, son, o no, las opiniones y los votos de los congresistas que en el ejercicio de sus funciones, gozan del amparo de la inviolabilidad?

Para resolver el interrogante propuesto, a continuación se precisarán las tesis contenidas en la citada Sentencia de unificación de tutela SU-047 de 1999, en las cuales se inspiran los argumentos que exponen quienes son partidarios de la tesis de la inviolabilidad absoluta y perpetua de los congresistas por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de sus funciones, para después, a partir del análisis de las disposiciones constitucionales de la Carta de 1991 y de la jurisprudencia constitucional sobre esta materia, exponer las razones de quienes no compartimos la tesis de su inviolabilidad absoluta.

Quienes son partidarios de la tesis de la inviolabilidad absoluta de los Congresistas, sustentan su posición en la perentoriedad del artículo 185 de la Constitución Política y en los argumentos históricos, políticos y jurídicos, expuestos por la Corte Constitucional en su Sentencia de Tutela SU-047 de 1999, proferida con ocasión de una acción de tutela instaurada contra las actuaciones de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia por la investigación que resolvió adelantar a 110 Congresistas que intervinieron en el llamado “Proceso 8.000”.

Como la citada sentencia marcó un hito histórico, jurídico y político en la historia reciente de Colombia y hoy todavía se cita como argumento jurídico y político de autoridad, es indispensable referirse a ella, advirtiendo desde ya que la Corte, ni antes ni después, en sentencias de constitucionalidad o de tutela, ha afirmado tan categóricamente como lo hizo en la citada providencia, que la inviolabilidad de los Congresistas es absoluta y perpetua ; incluso tratándose del ejercicio de funciones judiciales . Paradójicamente, esta Sentencia SU-047 de 1999, también reconoció la competencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia para conocer de los delitos cometidos por los congresistas, incluidos los hechos punibles ligados al ejercicio de sus funciones como parlamentarios , lo que no deja de ser una contradicción con su tesis de la inviolabilidad absoluta y perpetua de los congresistas.

Ahora bien, si la Corte Constitucional en la Sentencia SU-047 de 1999, reconoce que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de los delitos cometidos por los congresistas, incluidos los hechos punibles ligados al ejercicio de sus funciones, debemos preguntarnos ¿cuáles son esos hechos punibles en que pueden incurrir los Congresistas, ligados al ejercicio de sus funciones?, ¿existen?, pues, de existir estos delitos, y al ser la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia competente para investigar y juzgar esas conductas, como lo afirma la Sala Plena de la Corte Constitucional al interpretar el artículo 185 de la Constitución Política, no puede seriamente afirmarse que la inviolabilidad de los Congresistas sea absoluta en materia penal. Esto equivaldría a desconocer el principio de contradicción, según el cual: “una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo y desde el mismo punto de vista”.

No obstante haber afirmado categóricamente la Corte Constitucional que la inviolabilidad absoluta impide la configuración de conductas delictivas cuando un congresista emite un voto o una opinión en ejercicio de sus funciones , la realidad de lo que ha ocurrido y está ocurriendo es irrefutable: Los congresistas no son inviolables e irresponsables jurídicamente de manera absoluta, porque no son pocas las sentencias condenatorias que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha producido en contra de ex congresistas, con fundamento en que incurrieron en delitos en el ejercicio de sus funciones.

Las más recientes providencias proferidas contra Congresistas por el tipo penal de “cohecho”, derivado de la conducta de haber participado en la discusión y haber votado el proyecto de acto legislativo que autorizó la reelección presidencial, permiten concluir que no es cierto que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la Sentencia SU-047 de 1999, los congresistas tengan inviolabilidad absoluta en materia penal.


3. LA INVIOLABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS NO ES ABSOLUTA, PORQUE EN EL MISMO ARTÍCULO 185 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, SE CONSAGRA UNA EXCEPCIÓN, ASÍ COMO EN OTRAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES

Ciertamente, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-047 de 1999, al interpretar el artículo 185 de la Carta Política desconoce la expresa excepción a la inviolabilidad de los congresistas que en materia disciplinaria se consagra, así como los artículos 182, 183 y 184, en donde se señala otras excepciones cuando se exige que los congresistas deben declarar sus impedimentos de orden moral o económico, so pena de ser sancionados con pérdida de investidura, como consecuencia de participar en la discusión y votación de cualquier asunto sobre el cual exista impedimento.

La Corte desconoce también otras disposiciones de la Constitución que contienen igualmente excepciones a la inviolabilidad de los congresistas como son todas aquellas normas que señalan las reglas, las condiciones y los requisitos de obligatorio cumplimiento en el proceso legislativo, que nada tienen que ver con la garantía de autonomía y libertad de opinión o de voto de los congresistas en el ejercicio de sus funciones, reglas y requisitos cuyo desconocimiento vicia la legitimidad del proceso legislativo, como, son, por ejemplo, los contenidos en el artículo 157 de la Constitución Política.

El incumplimiento de esas reglas y requisitos del artículo 157 de la Constitución Política, es inexcusable por parte de los congresistas, y su desconocimiento constituye una violación de la Constitución, que nada tiene que ver con el respeto a su autonomía y libertad que garantice su inviolabilidad y que por lo mismo los hace responsables en su condición de servidores públicos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º de la Carta.

De acuerdo con lo anterior, debe entenderse que el alcance de la inviolabilidad de los Congresistas por la emisión de votos y opiniones, lo fija el Constituyente. Es decir, existiendo excepciones al principio de inviolabilidad, o señalando el Constituyente condiciones, reglas o requisitos para que los Congresistas ejerzan sus funciones, la inviolabilidad, por exclusión, no puede entenderse como una autorización, otorgada por Él mismo, para violar sus propios preceptos.

La autonomía y la libertad que garantiza la inviolabilidad, que se establece en el artículo 185 de la Constitución Política, está dada para asegurar que el congresista ejerza sus funciones sin temor a represalia de sanción por sus opiniones y los votos que emita de acuerdo a los dictados de su conciencia en la búsqueda del bien común, o, incluso, por conveniencia o razones políticas; pero, en ningún caso, la inviolabilidad es una patente para que el congresista pueda, a su arbitrio violar irresponsablemente la Constitución que juró, entre otras cosas, cumplir. La Constitución no autoriza a nadie su violación.

Esto es tan cierto, que en el caso reciente, ya mencionado, de algunos Congresistas investigados y juzgados por cohecho, por la Sala penal de la Corte Suprema de Justicia, llamado de la “Yidispolítica”, estando amparados por la inviolabilidad para votar en el sentido que a bien tuvieran, la inviolabilidad no operó por cuanto, al demostrarse judicialmente que sus votos fueron emitidos con fines y propósitos distintos al querido por la Constitución, su proceder no quedó y no podría quedar cobijado por la inviolabilidad. En este caso, los congresistas decidieron voluntariamente rechazar la autonomía y libertad que la Constitución les garantizaba a través de la inviolabilidad, para, bajo el ropaje de la legalidad de su actuación, buscar un beneficio ilegítimo para sí o para un tercero, lo que nos permite afirmar que incluso la inviolabilidad no es absoluta ni siquiera respecto de las funciones que se supone ordinariamente ampara, cuando se demuestra que su ejercicio no tuvo por finalidad preservar la autonomía y libertad del congresista, sino la búsqueda de un beneficio personal o de un tercero.

En síntesis, la inviolabilidad de los congresistas por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de sus funciones no es absoluta, porque:

1. Es el propio artículo 185 de la Constitución Política, el que consagra la primera excepción de la inviolabilidad de los congresistas por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, al disponer en su segunda parte, que ésta opera “…sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”, lo que en otras palabras significa que en materia disciplinaria, la inviolabilidad no es absoluta, ya que en el Reglamento del Congreso se disponen las faltas disciplinarias en las que pueden incurrir los congresistas en el ejercicio de sus funciones, y las sanciones a que se hacen acreedores, excepción que impide hablar de inviolabilidad absoluta.

2. En los artículos 182, 183 y 184, que hacen parte del Capítulo VI, del Título VI del que también hace parte el artículo 185, al consagrar la pérdida de investidura de los Congresistas por sus votos y opiniones, como consecuencia de no poner en conocimiento de la respectiva Cámara, las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, nos indica pura y simplemente que los Congresistas sí son responsables por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones cuando incurran en las hipótesis contempladas en el artículo 183, porque, si fueran inviolables, si se aceptara la tesis de la inviolabilidad absoluta, entonces, ¿para qué están consagradas dichas disposiciones? ¿por qué razón, judicialmente, el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 182, 183 y 184 puede decretar la pérdida de investidura de un Congresista? O, ¿por qué razón, contrariando la interpretación literal del texto contenido en el artículo 185, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha enjuiciado y condenado a congresistas por el delito de cohecho por haber votado en ejercicio de sus funciones el Acto Legislativo que autorizó la reelección presidencial por una vez?

3. En la Constitución existen muchas otras disposiciones, cuyo análisis e interpretación sistemática, nos lleva a la conclusión de que las excepciones a la inviolabilidad que se han venido comentando, no son las únicas que se consagran allí, porque si Ella es norma de normas, y su acatamiento obliga a todas las personas en Colombia y su infracción, por parte de los congresistas, no está excluida sea por acción o por omisión, o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, nos lleva a concluir que como nadie en Colombia está autorizado para violarla impunemente, quien lo haga, entre otros, los congresistas, serán responsables en los términos que disponga la Carta Política o la Ley.

Si los servidores públicos no pueden hacer sino aquello que les está permitido por la Constitución o la ley; y, además, deben hacer lo que ellas les ordenan, esto significa, que se requiere de autorización expresa del constituyente para que a un servidor público no se le pueda deducir responsabilidad disciplinaria, civil o penal por el incumplimiento de una de sus funciones, o por omisión o extralimitación en el ejercicio de las mismas, cualesquiera que sea la función: constituyente, legislativa, de control político, judicial, electoral, administrativa, y etc., etc.

Ahora bien, dentro de las funciones que cumplen los Congresistas, indiscutiblemente hay algunas, cuya finalidad impone el reconocimiento de la inviolabilidad de los Congresistas por sus opiniones y sus votos para garantizar su autonomía y libertad, como son todas aquellas relacionadas con el ejercicio del control político y la aprobación de los actos legislativos o de las leyes por razones políticas o de conveniencia, llamando la atención que, para que su ejercicio quede amparado por la inviolabilidad, las funciones no pueden ser ejercidas con fines distintos a aquellos para los cuales está autorizado su ejercicio por el Constituyente.

La función legislativa de los Congresistas, comprende diversas actuaciones, dentro de las cuales unas están destinadas al debido cumplimiento de las funciones legislativas, como son, por ejemplo: las relacionadas con el quorum para sesionar, las mayorías para tomar decisiones, los requisitos mínimos para que un proyecto pueda ser Ley de la República, cuyo cumplimiento no es excusable por parte de los congresistas, por tratarse de normas de obligatoria observancia para la legitimidad del proceso legislativo y que señalan los momentos, las etapas, los requisitos y los términos que inexorablemente deben cumplirse para la validez del proceso legislativo.

Los Congresistas no pueden eludir, o desconocer el cumplimiento de un requisito de la naturaleza de los indicados, so pretexto de que está amparado por la inviolabilidad en el ejercicio de sus funciones. No; quien incumple o desconoce, a sabiendas, una norma procedimental, de obligatorio cumplimiento para la validez del proyecto de ley, incurre en una violación de la Constitución o de la Ley, por lo que a quienes así procedan, se les puede deducir responsabilidad disciplinaria, civil o penal, según sea la que corresponda, por parte de las autoridades competentes para hacerlo.

Sostener, que un parlamentario pueda votar un proyecto de ley, a sabiendas que es manifiestamente contrario a la Constitución; o, que, a sabiendas de que el proyecto no reúne los requisitos para serlo, lo vote, sin que su actuación tenga ninguna consecuencia, sería tanto como aceptar que los congresistas son los únicos que en Colombia están autorizados para violar impunemente la Constitución y equivaldría a que serían los únicos servidores públicos autorizados a prevaricar sin consecuencias penales. La finalidad de la inviolabilidad de los congresistas por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio de sus funciones, no está dirigida a otorgar una autorización a los congresistas para violar la Constitución, ni la ley.

Además, quienes sostienen que la inviolabilidad es absoluta, desconocen la excepción dispuesta en el artículo 185 del que deducen su conclusión, así como niegan inexplicablemente, que en otras disposiciones de la Carta se consagran otras excepciones a la irresponsabilidad de los congresistas, de una parte; y de la otra, que la Constitución al permitir hacer distinciones dentro de las funciones de los congresistas, aparecen algunas cuyo cumplimiento no puede eludir el congresista.

Por difícil que parezca determinar cuándo la actuación de un Congresista es el resultado del ejercicio legítimo de las funciones de su cargo y cuándo no lo es, para efectos de establecer si su actuación está amparada por la inviolabilidad, se debe acudir a la Constitución en cada caso concreto, porque Ella, dependiendo de la finalidad para la que autoriza el ejercicio de la función, señala que es lo que está o no permitido al Congresista.

Para ilustración y comprensión de nuestras afirmaciones, consideramos que, un ejemplo de lo que ampara o no la inviolabilidad de las actuaciones de un congresista en el ejercicio de sus funciones, aparece del examen del proceso legislativo que debe cumplirse en el trámite de un proyecto de ley. Veámoslo.

En primer lugar, es necesario reconocer que una cosa es el ejercicio del control político y otra bien distinta el voto que el congresista emite, al momento de la votación de un proyecto de ley, así como también es distinto, para efectos de la inviolabilidad, la actuación del congresista en relación con el cumplimiento de los requisitos que la Constitución y la Ley exigen, para que un proyecto sea Ley de la República.

- En cuanto al ejercicio del control político, y la emisión de opiniones o del voto, se reitera:

• La Constitución autoriza al congresista para ejercer un control político a las autoridades que considere tienen relación con el proyecto; o, con una actuación de cualquier autoridad pública, por las razones que cada quien considere pertinentes dentro de un marco de seriedad.

En el ejercicio del control político, la Constitución reconoce al congresista un amplio margen para expresar sus opiniones, que concluye en el momento en que transgrede un derecho fundamental del funcionario o autoridad que los soporta.

• La Constitución no obliga a los congresistas a votar un proyecto de ley, por lo que, por conveniencia, pueden optar por votarlo positiva o negativamente, según su conciencia o conveniencia: Si votan positiva o negativamente el proyecto, la inviolabilidad de las opiniones que expresen y su voto, están amparados por la inviolabilidad que está consignada en el artículo 185 de la Constitución Política.

Lo que no pueden hacer es votar positiva o negativamente, movidos por la obtención de un interés personal o de un tercero.

- Respecto del procedimiento que debe surtir un proyecto de ley, la Constitución en su artículo 157, establece de manera expresa, clara y precisa, cuáles son los requisitos para que un proyecto sea considerado ley de la República.

Si un Congresista vota un proyecto de ley, a sabiendas de que no cumple uno o algunos de los requisitos señalados en el citado artículo 157, viola por acción el mandato constitucional. Su actuación no lo exonera de responsabilidad, porque el ejercicio de este tipo de funciones está previamente determinado por la Constitución, la que le indica que, si el proyecto no cumple con los requisitos que exige la Carta Política, debe votarlo negativamente. Otra cosa, bien distinta, como ya lo expresamos, es si el proyecto de ley cumple con los requisitos para ser ley de la República, caso en el cual, por razones de interés general, de conciencia, de conveniencia política, lo puede o no votar, en ejercicio de una función propia y legítima de Congresista, autorizada por la Constitución y amparada por la inviolabilidad en su ejercicio por el artículo 185 de la Constitución, salvo que por decisión de la bancada a la que pertenece el congresista, tenga la obligación de votar conforme con ella, so pena de la sanción disciplinaria que su partido le puede imponer por no acatarla, situación que será objeto de comentarios posteriores y que corroboran nuestra afirmación de la inexistencia de la inviolabilidad absoluta en la práctica.

En el ejemplo comentado, aparece claro lo que puede hacer o no un Congresista en el ejercicio de sus funciones legislativas. En otros casos, la distinción, seguramente no es tan simple y habrá que establecer si existe norma expresa que autorice la actuación, porque de no existir, se debe recurrir a una interpretación sistemática y/o finalista de la Constitución y a un juicio ponderado de la finalidad que buscó el Constituyente al darle al Congreso determinadas competencias, como sucede, creemos, dentro de ciertos límites, con las funciones judiciales, que ejercidas por el Congreso, órgano político, pueden tener, connotaciones distintas cuando ellas son ejercidas por el órgano judicial.


4. SI SE RECONOCE QUE EL PROCURADOR TIENE PODER DISCIPLINARIO SOBRE LOS CONGRESISTAS, SU INVIOLABILIDAD POR LAS OPINIONES Y VOTOS QUE EMITAN EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES SERÍA TAN REDUCIDA, QUE EN MATERIA DISCIPLINARIA NO EXISTIRÍA

Nunca hemos estado de acuerdo con que la Constitución reconoce poder disciplinario al Procurador para disciplinar a los Congresistas, con fundamento en el numeral 6º del artículo 277 de la Carta Política, como lo sostienen algunos; y, como lo ha afirmado la Corte Constitucional, entre otras ocasiones, al examinar la constitucionalidad de la derogada Ley 200 de 1995, anterior Código Disciplinario Único, en la Sentencia C-280 de 1995, porque en la práctica su aplicación lleva a contradicciones que lo hacen inaplicable por inconstitucional, lo que demuestra que se trata de una interpretación equivocada, por violación de valores, principios y normas concretas de la Constitución, de los cuales se resaltan los siguientes aspectos, tomados de un documento que elaboramos hace un tiempo.

- Al confrontar el numeral 6º del artículo 277, con el numeral 8º del mismo artículo 277, en el cual se impone la obligación al Procurador General de rendir anualmente su informe de gestión al Congreso, se observa que la tesis de la Corte se queda sin sustento constitucional, porque la posición del Congreso en relación con el Procurador, es de supremacía, al imponerle a éste un deber que debe cumplir y que el Congreso puede exigir.

- El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado de la República, lo que podría constituir, por lo menos, un impedimento moral, para sancionar a quienes lo eligieron y a quienes pueden reelegirlo.

- No puede concebirse, que el Congreso, único órgano que ostenta el ejercicio de la soberanía, que por definición no está subordinado a ningún otro poder; que al contrario, impone su voluntad a los demás, salvo las excepciones que la Constitución y/o él mismo establezca; que elige y califica la gestión de quien supuestamente lo disciplina, no tenga fuero disciplinario especial y pueda ser disciplinado por el Consejo de Estado y simultáneamente por las mismas causales y hechos por el Procurador. O, según lo disponga la Ley, por sus delegados o agentes en la Procuraduría, sin importar el nivel que ocupen dentro de la organización de esta entidad; y, que los delegados lo puedan hacer en las mismas condiciones y por las mismas faltas a las que está sometido cualquier funcionario público de no importa qué nivel de la administración pública, ya que por disposición constitucional, el control disciplinario lo puede ejercer el Procurador General de la Nación, por sí mismo o a través de sus delegados, no tenga, se repite, un fuero especial y esté sometido como cualquier servidor público al Código Disciplinario Único.

Aceptar que el Procurador ejerce poder disciplinario sobre los congresistas, acarrea gravísimas e inaceptables consecuencias políticas en materia de autonomía e independencia del Congreso. Pues, un exceso en el ejercicio de este poder, al tener el Procurador la competencia para suspender o destituir del cargo a un Congresista, ocasionaría perturbaciones políticas no contempladas en la Constitución, como por ejemplo: modificación en la integración del quórum, en el manejo de las bancadas, en la conformación de las mayorías, etc., etc., como consecuencia del ejercicio del poder disciplinario del Procurador al tener.

- Los congresistas no pueden ser destituidos del cargo por el Procurador, por no haberle sido atribuida esta competencia por el Constituyente. La única autoridad que puede desvincular del cargo a un congresista es el Consejo de Estado, por ser la autoridad a la que el Constituyente le atribuyó esta competencia disciplinaria jurisdiccional mediante la figura de la pérdida de investidura.
- De aceptarse que el Procurador General de la Nación tiene poder disciplinario sobre los congresistas, a un Congresista se le podrían imponer por una misma causa y unos mismos hechos, diferentes sanciones: por el Consejo de Estado, por el Procurador General de la Nación, por las mesas directivas de las corporaciones, por las comisiones de ética y por los jefes de los partidos políticos.


5. LA INVIOLABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS, CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 185 DE LA CONSTITUCIÓN, NO ES ABSOLUTA, NI RELATIVA; SIMPLEMENTE DEJÓ DE EXISTIR A PARTIR DE LA EXPEDICIÓN DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003, ARTÍCULO 2º

En efecto, si bajo la vigencia de la Constitución de 1991, se abolió la inmunidad de los congresistas, que impedía su persecución penal, sin previa autorización de la Cámara a la que pertenecía; y, si se relativizó el alcance de la inviolabilidad, como hemos podido demostrarlo, con lo dispuesto en el artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, por el cual se modificó el artículo 108 de la Constitución Política, la inviolabilidad ya no tiene contenido material, dejó de existir en nuestro ordenamiento superior al otorgarle la Constitución Política a los partidos políticos la competencia para sancionar disciplinariamente a los miembros de sus bancadas en las corporaciones públicas de elección popular, cuando en ejercicio de sus funciones emitan un voto contrario a la decisión tomada por la bancada. Es decir, el voto de un congresista no es libre, el sentido del mismo no depende del congresista, sino de su bancada.

Las sanciones que un Partido Político puede imponer a los miembros de su bancada en el Congreso, por desacato a la decisión que tome la misma, pueden ir hasta la expulsión del partido y la pérdida del voto hasta por el resto del periodo, lo que constituye una sanción tan extrema que la única salida honorable que le queda al congresista, es la renuncia a la curul.

Si a lo anterior se añade que, por autorización constitucional, los Partidos Políticos pueden tipificar y regular en sus estatutos las faltas y sanciones que en su concepto corresponden a sus miembros, tenemos que aceptar que una falta y su sanción, puede existir en los estatutos de un Partido, pero, en otro no; o, que en uno, por ejemplo, se la califique como leve y otro como grave, lo que corrobora que a la inviolabilidad de los congresistas se le dio, como suele decirse, “cristiana sepultura” en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003.




6. CONCLUSIONES

1. Bajo la vigencia original de la Constitución de 1991, el tema de la inviolabilidad de los Congresistas, por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio de sus funciones no puede reducirse a la simple interpretación literal y a la aplicación de la primera parte del artículo 185, para llegar a la afirmación de que ella es absoluta, tal como le ocurrió a la Corte Constitucional en su interesante sentencia de tutela SU-047 de 1999, por cuanto la tesis es desvirtuada por la propia disposición en la que se funda; y, porque existen otras disposiciones constitucionales y numerosas sentencias de constitucionalidad y de tutela posteriores, que permiten afirmar que para la Corte Constitucional la inviolabilidad de los congresistas en el ejercicio de sus funciones no es absoluta.

2. La Constitución distingue y permite distinguir entre las distintas funciones de los congresistas según sea su naturaleza jurídica; o, en otros casos, para efectos de la aplicación de la inviolabilidad que se predica del ejercicio de cada una de las funciones. Hay ocasiones en las que el sentido del voto del congresista está predeterminado por la Constitución o por la Ley, como ocurre cuando un proyecto no reúne los requisitos para ser Ley de la República, caso en el cual los congresistas deben votar negativamente.

3. La inviolabilidad de los Congresistas por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo no es absoluta, porque pueden ser perseguidos penalmente por sus opiniones y por sus votos, cuando con ellos transgreden lo permitido en el ejercicio del control político para asumir posiciones abiertamente tipificadas como delitos; o, emiten su voto con finalidad distinta a la autorizada por el Constituyente, buscando la satisfacción de un interés personal o el de un tercero.

4. Si el Procurador tiene, como la Corte Constitucional se lo reconoce, poder disciplinario para conocer de las faltas en las que incurran los congresistas en el ejercicio de sus funciones, necesariamente la “inviolabilidad” de los congresistas se vacía de contenido, en tanto que a los Congresistas les resultaría aplicable el extenso y detallado listado de faltas y sanciones consagradas en el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, por lo cual ninguna actuación de un congresista escaparía al poder disciplinario del Procurador.

En todo caso debemos reiterar que no estamos de acuerdo con el Poder disciplinario del Procurador sobre los congresistas, como lo hemos planteado en repetidas oportunidades, porque creemos que la Constitución no se lo reconoce. Imaginémonos las consecuencias políticas y jurídicas que acarrearía el hecho de que en una investigación adelantada por el Procurador, Él dispusiere suspender a uno o varios congresistas, alterando de esa manera el quórum o las mayorías; o que, en ejercicio de su poder preferente, asumiera directamente una investigación a un congresista que está siendo investigado, por la misma falta, por el partido político al que pertenece, nos preguntamos, ¿desplazaría al Partido?, para señalar solo algunas de las consecuencias absurdas a las que se llegaría de aceptarse que el Procurador tiene competencia para disciplinar a los congresistas.

5. La inviolabilidad de los congresistas por los votos que emitan en el ejercicio de sus funciones legislativas, no existe a partir del artículo 2º de la Reforma Política de 2003, Acto Legislativo 01 de 2003, salvo que el Partido al que pertenezca el congresista lo autorice votar libremente; y, aún así, sea responsable disciplinaria y penalmente cuando con el voto persiga un fin distinto al querido por la Constitución.

6. La reducida inviolabilidad de los congresistas, consagrada en la Constitución Política de 1991, en su artículo 185, por las opiniones y los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones, MURIÓ, NO EXISTE MATERIALMENTE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO SEGÚN EL ACTA DE DEFUNCIÓN QUE SE CONTIENE EN EL ARTÍCULO 2º DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003, por medio del cual se autorizó a los partidos políticos ejercer poder disciplinario sobre sus miembros elegidos en las corporaciones de elección popular.

7. Es urgente y necesaria una reforma constitucional a través de la cual se garantice a los congresistas que, en el ejercicio por delegación de la soberanía popular, cuentan con las mínimas garantías de independencia necesaria, para el fortalecimiento de la democracia colombiana.